Cada vez son más los dirigentes políticos que han comprendido la necesidad de avanzar en el camino de una auténtica metropolización de la Ciudad de Buenos Aires, es decir, que la pregonada Área Metropolitana (AMBA) deje de ser tan sólo una convención geográfica y cartográfica, para transformarse en una realidad de gestión. La novedad, en el último planteo hecho público sobre el tema, está en la posibilidad de establecer una Agencia Metropolitana de Planificación y Gestión Unificadas de las políticas que se encaren en el área, en materia de transporte, salud, educación, seguridad y medio ambiente, lo que trasunta un salto cualitativo en el horizonte conceptual, hacia la contemplación de la ciudad no como un ámbito meramente jurisdiccional-administrativo, congelado en un mapa con delimitaciones interiores casi siempre arbitrarias, sino como un auténtico organismo vivo, en constante crecimiento y mutación.
Ya en septiembre de 2007 Fabio Casiroli, del Laboratorio de Planeamiento de Macrociudades de la Facultad de Arquitectura Civil del Politécnico de Milán (La forma cambiante de la ciudad, Rev. Public Transport International, pp. 6-9) señalaba incluso, que no solamente debemos contemplar la dinámica de las ciudades en su evolución diacrónica, sino que debemos situarnos en la dimensión sincrónica: "Así pues, la ciudad va cambiando de forma en función del patrón de ocupación de los 'puntos centrales' y se va transformando de acuerdo con el modo de transporte utilizado y de la hora y del día de la semana en que se ocupan y utilizan las infraestructuras de la ciudad. Eso significa que, para leer la forma de la ciudad funcional, hemos de utilizar la cuarta dimensión: el tiempo".
Profesor Fabio Casiroli.
Y párrafos antes, exponía la orientación general de la investigación que, respecto de la integración entre transporte y planeamiento urbanístico, debe primar en los modernos abordajes de las megalópolis: "El objetivo principal consiste en encontrar una nueva forma de entender el organismo urbano, mostrando cómo van cambiando sus formas en función del modo de transporte, de la hora del día y de cada una de las formas distintas en las que puede 'usarse' la ciudad. Por tanto, no tienen nada que ver con las formas que estamos acostumbrados a ver en los planos de las ciudades, que se encuentran definidos por límites administrativos y podrían ser una simplificación necesaria para asegurarse que la maquinaria urbana funcione bien, pero que resultan inadecuados para expresar la complejidad o los niveles de uso que hacen los residentes y otros usuarios de la ciudad".
Megalópolis 1: Accesibilidad comparada por automóvil en 45 minutos (verde) y 90 minutos (amarillo) en el promedio diario laboral.
Megalópolis 2: Accessibilidad comparada en transporte público en 45 minutos (verde) y en 90 minutos (amarillo), para los mismos casos. El caso de Los Ángeles demuestra la primacía casi absoluta del modelo norteamericano de la movilidad por automóvil, esencialmente más inequitativa y excluyente.
La realidad señala que, más allá de la particular localidad de residencia de cada uno de los que habitamos en el AMBA, del específico concepto espacial-administrativo en el que pagamos las tasas municipales o el impuesto inmobiliario, la ciudad demuestra a cada hora vinculaciones funcionales complejas, que en verdad determinan una morfología siempre cambiante (que teóricamente puede particionarse en "ciudad trabajadora" -función laboral-, "ciudad del deporte" -espectáculos deportivos y actividades aeróbicas- "ciudad del ocio" -cines, teatros, paseos, discotecas, parques recreativos- y "ciudad cultural" -universidades y centros educativos-) pero que demuestra una unidad funcional, que casi cotidianamente (a veces, varias veces al día) trasciende los límites jurisdiccionales impuestos por complejas circunstancias históricas y políticas.
Bien es sabido que Buenos Aires fue hasta su federalización en 1880 la capital de la Provincia homónima, sirviendo en períodos relativamente largos durante la organización nacional también de residencia del gobierno federal. Una vez decidida la federalización (y mediando un sangriento episodio bélico para ejecutar la decisión), se dispuso asignarle límites que previeran su futuro crecimiento, englobando entonces dentro del territorio federal también las poblaciones de San José de Flores y de Belgrano. En tanto a la Provincia, desprovista de su ciudad capital, se la dotó de una cabecera nueva, distante unos 70 km al sur, y bautizada La Plata.
Buenos Aires en 1892. En rosado, el área poblada, y en gris las zonas manzanadas-parceladas (es decir, respecto de las cuales se preveía el crecimiento de la ciudad). Colección de mapas David Rumsey.
Hoy día La Plata, con su "Gran La Plata" (Ensenada y Berisso), ya conforma parte del AMBA, que con un crecimiento exponencial a lo largo del siglo XX, debido en gran medida al proceso general de urbanización y a la migración de grandes masas de población campesina, ha excedido cualquier límite y previsión, y se dibuja en la Pampa Húmeda, al margen del estuario del Paraná, con 3.600 km2 y en constante crecimiento, que progresivamente ha incorporado a Zárate-Campana, y avanza hacia la consolidación de un gigantesco espacio metropolitano que englobará también San Nicolás de los Arroyos, Villa Constitución y Rosario con su propia área metropolitana hacia el norte, San Antonio de Areco hacia el noroeste, o Mercedes hacia el oeste.
En AMBA en su actual extensión.
La base de datos de Mobility in Cities Database demuestra en un pantallazo general a todo el sistema de urbanización global, que la densificación urbana decrece un 1% cada año, mientras aumenta un 2% la motorización individual, también en forma anual. Es decir, que la mancha urbana tiende a expandirse, consumiendo territorios circundantes, aptos para el cultivo y los pulmones verdes, y que en esa expansión el automóvil juega un papel relevante, sirviendo prácticamente como único medio medianamente útil (a veces, único medio digno) de vinculación entre las zonas residenciales del extrarradio y las áreas de atracción de viajes, que en la "ciudad del trabajo", y muchas veces también en la "ciudad del ocio" y en la "ciudad cultural", están emplazadas en el núcleo céntrico de la ciudad, generando auténticas situaciones de embudo, con congestiones en constante crecimiento, que han llevado a predecir, como una preocupante pero evidente obviedad, que "Cuando el espacio urbano sea caro y se encuentre limitado, las grandes áreas metropolitanas ya no serán capaces de permitir el uso libre e ilimitado de la red vial, ya que eso produciría la paralización total del tráfico, un empeoramiento constante de la calidad de vida y la disminución de las posibilidades de socialización. Tampoco será suficiente insistir en que se usen automóviles particulares no contaminantes, ya que, aunque eso aporte ventajas de tipo ambiental, no ayuda a reducir el espacio que ocupan.
"Una buena planificación urbana es otro elemento definitivo que ha de tenerse muy en cuenta: la ubicación inteligente de las principales funciones urbanas y la proximidad a los nodos mejor atendidos por los sistemas de transporte hacen que las ciudades sean más accesibles a todos y, por tanto, que sean más justas". [Casiroli, op. cit.]
Estas apreciaciones ya nos habían llevado, en 2004, a sostener:
El transporte público de carácter urbano se enfrenta, en toda región de alta urbanización con divisiones municipales que cuadriculan políticamente el ejido, con el problema, de significativa trascendencia operativa, de la superposición de jurisdicciones y por tanto de regulaciones, el que desemboca con seguridad y en todos los casos en el caos y el desmanejo final del sistema. De hecho, tal estructura de gestión representa claramente lo contrario de un sistema, que naturalmente deviene de una estructura racional y ordenada; por lo que en verdad se trata en tales casos de un entramado asistemático e inorgánico de servicios.
En efecto, la región de influencia de toda área metropolitana alterna zonas netamente urbanas (por tanto, con importante densidad) con otras de carácter suburbano, pero todas ellas vinculadas por un intenso tráfico interrelacionado, lo que implica la presencia de hecho de una única estructura de transporte. Sin embargo, la posible preeminencia de las regulaciones municipales, atentas antes a las necesidades puntuales de viaje de sus poblaciones en particular, que al estructuramiento de un sistema coherente y racional, puede conducir a la existencia de disfuncionales superposiciones de servicios, entre los Municipios, y entre éstos y los servicios provinciales y/o nacionales. De tal forma, los servicios de vinculación intermunicipal (provinciales) y de carácter regular masivo se encuentran en dispar competencia con la diversidad de servicios punto a punto establecidos por los Municipios (coches de alquiler, remises, taxicolectivos, etc.). Así, el deterioro del servicio público de transporte de pasajeros puede producirse no tan sólo de la competencia con el transporte ilegal, sino también con el legalmente autorizado sin criterio orgánico por cada uno de los Municipios que componen la región.
Por ello, el sistema jurídico superador que debe plantearse no debe gravitar sobre las calidades puntuales de gestión de los Municipios, sino antes bien receptar la realidad presente en un área urbana que excede los límites políticos de los Municipios que la componen. En tal sentido, la incapacidad estructural de los organismos municipales de las localidades periféricas de establecer iniciativas, recursos y aporte de soluciones para establecer una situación sistémica y estructurar un plexo jurídico apto y acorde a la materia en cuestión, puede ser asumida por el texto legal y también por todo aquél exegeta de la realidad, como una cuestión fáctica y no una apreciación valorativa. Precisamente, no le es posible a una unidad con competencia territorial acotada “estructurar” un sistema de transporte que involucra a un todo muchas veces superior.
El fenómeno de las superposiciones de competencias de carácter territorial tiene una enorme vigencia en nuestro país, por la particular forma en que está estructurado el ejercicio de las mismas. La competencia en razón del territorio surge y se desarrolla a partir del principio federal de organización de la gestión pública. Sus distorsiones, en tanto, no tienen que ver con el federalismo como principio, sino con la forma en que se ha desarrollado su particular ejercicio en nuestra República.
Así, cuando lo que está en juego es la regulación de servicios de carácter traslativo o dinámico, de los cuales es emblemático el caso del transporte, el problema adquiere singular trascendencia. Y diremos, para acotar y especificar un poco más la cuestión, que en verdad los más graves problemas acaecen a la hora de contemplarse regulaciones para el transporte automotor, ya que los servicios de transporte que requieren de infraestructura fija y no deslocalizable (puertos, aeropuertos, ferrocarriles, tranvías) quedan sometidos a la jurisdicción federal por principio y no corren en la práctica los mismos riesgos de superposición. En cambio, con una infraestructura vial interrelacionada de carácter nacional, provincial o municipal, de libre disponibilidad y acceso para el automóvil, mucho ha sido lo que se ha escrito para definir la competencia que pesa sobre la regulación del transporte automotor, hasta que finalmente se ha aceptado que la definición de ese tipo de servicios está relacionada con los puntos de origen y destino de los viajes, y con el carácter de los puntos intermedios (si son de ascenso y descenso, de ascenso solamente, etc.) en el itinerario.
Sin embargo, el mismo problema puede surgir al plantearse un sistema tranviario o ferroviario metropolitano ligero, tal como por ejemplo se está comenzando a implementar en la Ciudad de Mendoza y su área metropolitana, para los primeros 12 km de recorrido. En ese caso, la infraestructura sobre la que transitarían los nuevos servicios es de jurisdicción nacional, y fue desafectada de los servicios ferroviarios concesionados (Decreto Nº 1.383/96), lo que implica su ingreso a la órbita del ex ONABE (actual ADIF), y su ulterior traspaso a la órbita municipal o provincial. En el primer caso, la concreción de una estructura de transportación sistémica irá de la mano de la creación de una autoridad conjunta o plural, con la participación de los municipios involucrados. En el segundo caso, estaríamos en presencia de la solución que hemos denominado “histórica”, y que implica un salto jurisdiccional hacia el nivel de autoridad pública inmediato superior.
Pero en todo caso, el establecimiento de un nuevo sistema con características de integralidad, homogeneidad, autonomía y estructura, implicará la consolidación de un orden jurídico nuevo con gravitación directa y exclusiva sobre su área de influencia. Exclusiva porque no es posible concebir un desarrollo ordenado, coherente y sustentable de un sistema de transporte si debe convivir con las eventualidades coyunturales signadas por las necesidades locales de corto plazo.
El segundo problema en el ejercicio de competencias regulatorias sobre el transporte automotor en la región gravita directamente sobre el servicio público regular masivo por colectivo, y es el que radica en las gradaciones territoriales para la determinación de jurisdicciones. En efecto, el principio jurisdiccional es el de la territorialidad, por lo que la jurisdicción sobre el transporte automotor es ejercida en principio por la autoridad territorial local. Cuando las características del servicio determinan que el itinerario excede los límites de la jurisdicción, es decir, se verifica la extraterritorialidad del servicio, estamos en presencia de un servicio de carácter interjurisdiccional. La solución que se da en muchos países que se gobiernan bajo un régimen federal, es el de la bijurisdiccionalidad, plurijurisdiccionalidad o jurisdicción compartida. Es decir, que las autoridades territoriales por cuyos respectivos territorios opera el servicio interjurisdiccional arriban a un convenio y actúan en forma conjunta, usualmente a través de una autoridad bijurisdiccional o plurijurisdiccional, que es la que ejerce la competencia en materia regulatoria y de control y fiscalización. Ése es el caso de la Autoridad Metropolitana de New York-New Jersey, y es la recomendación que los Organismos Multilaterales de Crédito formularon en 2002 a la República Argentina en materia de administración portuaria del complejo Puerto Nuevo-Campana-Dock Sud, superando con ello los ya consabidos conflictos ocasionados por el proyecto de creación de la Sociedad Administradora del Puerto de Buenos Aires (SAP) en sustitución de la Administración General de Puertos S.E. (AGP).
Sin embargo, respecto del transporte automotor nada de ello ha ocurrido, ni siquiera a nivel de la planificación. Los servicios interjurisdiccionales entre Provincias de carácter urbano, presentes en aquellos conglomerados metropolitanos que trascienden los límites provinciales (como son los casos de Santa Fe-Paraná, Rosario-San Nicolás de los Arroyos, Resistencia-Corrientes, Viedma-Carmen de Patagones, Cipolletti-Neuquén, etc.), han sido tratados bajo el régimen de las llamadas “Unidades Administrativas”, y sujetos a la regulación emanada del Decreto N° 656/94, que norma el transporte urbano de jurisdicción nacional. De tal forma, la autoridad central es la encargada de ejercer los deberes de fiscalización y control y de establecer los recorridos, régimen de frecuencias, las modificaciones en las condiciones operativas de acuerdo a las fluctuaciones de las necesidades particulares de las poblaciones locales, etc., respecto de Municipios geográficamente muy distantes del lugar de residencia de esa autoridad central. Ello ha ocasionado casos paradigmáticos de desorganización y abandono, en perjuicio de las poblaciones locales usuarias del servicio público. Así, la capacidad regulatoria se aleja sensiblemente de las características y particularidades del servicio a regular.
Asimismo, y conviviendo con el régimen de Unidades Administrativas, cada Municipio se reserva para sí facultades regulatorias propias respecto de los servicios que se desarrollan en su estricto ámbito territorial, con lo que sólo la circunstancia de cruzar o no un río, por ejemplo, genera disparidades regulatorias marcadas entre dos servicios de idénticas características y que sirven al mismo universo de usuarios.
Regiones con unicidad político-administrativa han logrado notables desarrollos en un relativamente corto plazo, que han contenido el crecimiento demográfico, e incluso, generado nuevas centralidades con funcionalidad autónoma (es decir, la generación de puestos de trabajo y actividad de servicios compatible con la población residencial). La Región de Ile-de-France, en la periferia de París, se planteó a mediados de la década de 1960 el desarrollo de ciudades-satélite (Cergy-Pontoise, Marne-la-Vallée, Sénart, Evry y Saint-Quentin-en-Yvelines), y se partió para su éxito del establecimiento previsor de adecuadas vinculaciones ferroviarias, no sólo con París, sino entre ellas. La población en esas ciudades satélites creció más de un 1.000% entre 1968 y 1988, es decir, en sólo 20 años, y hoy en día demuestra una tendencia de movilidad que en un 41% se produce dentro de cada ciudad satélite, un 54% con las demás ciudades satélites del extrarradio, y tan sólo en un 5% con París.
Plano de la urbanización Los Molinos, en Getafe, Comunidad de Madrid (al sur de la capital), que se ha planificado en función de la red de trenes de cercanía.
La Comunidad de Madrid, que engloba más de 8.000 km2, está por tanto en la capacidad fáctica de hacer frente al fenómeno de expansión de la ciudad capital de España, y de articular coherente y sosteniblemente el desarrollo de su área metropolitana. Así viene desarrollando estrategias de promoción de radicaciones tanto residenciales como recreativas e industriales con un criterio descentralizador, basándose en una fecunda red de ferrocarriles de cercanías y trenes ligeros previamente construida. A la fecha, son 18 las nuevas ciudades construidas, con sus nodos de vinculación a los sistemas de transporte público masivo.
En algunas ciudades, como Freiburg, Alemania, se está propendiendo en los nuevos desarrollos inmobiliarios a asegurar una distancia accesible a pie desde cualquier punto hasta la red tranviaria de servicios públicos, a la vez que inhibir en esas nuevas urbanizaciones la utilización del automóvil, que debe quedar estacionado fuera del perímetro habitado, lo que en general alienta conductas más saludables en la población y ha generado que la proporción de habitantes con auto particular en esas localizaciones ecológicas se reduzca a la mitad, respecto de la media del resto de la ciudad.
Plano del barrio Vauban en Freiburg, accesible por tranvía (en rojo) y vedado para los autos. Los estacionamientos están ubicados en la periferia, señalados por una letra "P" blanca en un cuadro azul.
En fin, ha llegado la hora de que los argentinos, y especialmente los porteños, de un lado y del otro de la General Paz y del Riachuelo, nos encontremos para planificar juntos el modelo de ciudad futura. Una cuestión que, más allá de las divisiones políticas que arbitrariamente nos dividen (y que quedan patéticamente evidenciadas en películas de nuestro cine nacional como El Arreglo, de Fernando Ayala, 1983, en la que los vecinos de una vereda tenían agua potable y los de la otra no, por pertenecer a diversos municipios), nos incumbe a todos.
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